La Cour Constitutionnelle
Vu la Constitution ;
Vu la Loi n°97-010 du 11 février 1997 modifiée par la loi n°02-011 du 05 mars 2002 portant Loi organique déterminant les règles d’organisation et de fonctionnement de la Cour constitutionnelle ainsi que la procédure suivie devant elle ;
Vu le Décret n°94-421/P-RM du 21 décembre 1994 portant organisation du Secrétariat général et du Greffe de la Cour constitutionnelle ;
Vu le Règlement Intérieur de la Cour constitutionnelle ;
Vu la Loi n°2016-048 du 17 octobre 2016, portant Loi électorale ;
Vu la loi n°2017-31/ AN-RM du 02 juin 2017 portant révision de la Constitution du 25 février 1992;
Vu l’Avis n°2017-01/CCM/Réf. du 06 juin 2017 de la Cour constitutionnelle ;
Vu la requête, en date du 14 juin 2017, signée du sieur Seydou DIAWARA et de dix-huit autres, tous Députés à l’Assemblée nationale du Mali ;
Vu la requête, en date du 20 juin 2017, du sieur Ibrahima Sory DEMBELE, électeur en Commune V du District de Bamako, se disant détenteur de la Carte NINA n°1 62 04 1 01 012 003 F ;
Vu l’extrait en date du 02 juin 2017 du Procès-verbal de la séance plénière d’adoption du projet de loi portant révision de la Constitution du 25 février 1992 ;
Vu le mémoire du Gouvernement en date du 23 juin 2017 ;
Les rapporteurs entendus ; Après en avoir délibéré ;
1. SAISINE :
Considérant que par requête, en date du 14 juin 2017, reçue et enregistrée, sous le n°13, au Greffe de la Cour constitutionnelle, le 16 juin 2017 à 12 heures 45, les sieurs Seydou DIAWARA, Mody N’DIAYE, Moussa CISSE, Bakary MACALOU, Alkaïdi Mamoudou TOURE, Soumaïla CISSE, Boubacar MAÏGA, Ange Marie DAKOUO, Bréhima BERIDOGO, Dedeou TRAORE, Bakary FOMBA, Amadou MAÏGA, Bakary DIARRA, Mamadou DOUMBIA, Nanko Amadou MARIKO, Baferemé SANGARE, Soïba COULIBALY, Amadou Araba DOUMBIA et Sekou Abdoul Quadri CISSE, tous Députés à l’Assemblée nationale du Mali, ont, en application de l’article 88, alinéa 2 de la Constitution, déféré à la Cour constitutionnelle la loi n°2017-31/AN-RM du 02 juin 2017, portant révision de la Constitution du 25 février 1992 aux fins de la déclarer inconstitutionnelle ;
Considérant que par ailleurs, le sieur Ibrahima Sory DEMBELE, en sa qualité d’électeur inscrit en Commune V du District de Bamako, a, lui aussi, saisi la Cour constitutionnelle d’une requête en date du 20 juin 2017, reçue et enregistrée, sous le numéro 14, au Greffe de la Cour constitutionnelle le même jour à 14 heures, aux fins d’annulation du Décret n°2017-0448/P-RM du 07 juin 2017 portant convocation du collège électoral, ouverture et clôture de la campagne électorale à l’occasion du référendum constitutionnel pour violation de la Constitution ;
2. EXPOSE DES PRETENTIONS DES PARTIES
2.1 Prétentions des Députés requérants
Considérant qu’au fondement de leur action, les Députés requérants dénoncent une violation de l’article 118 de la Constitution, développée en deux branches et des insuffisances liées à la mouture du texte exposées comme suit :
2.1.1 Sur la violation de l’article 118 de la Constitution Première branche :
En cette première branche, les requérants exposent que la loi querellée viole l’article 118 de la Constitution qui dispose qu’ « aucune procédure de révision ne peut être engagée lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire » ;
Que le Mali fait face, depuis plusieurs années, à la présence sur son territoire de plusieurs groupes armés semant la terreur sur leur passage et dictant leur loi aux populations sur plus des deux tiers du territoire national ; que cette présence ne peut être contestée au nord du pays où la ville de Kidal est interdite d’accès, par les maîtres des lieux, à l’administration malienne et à ses agents, obligeant ainsi le Gouverneur de région à déplacer ses bureaux à Gao ;
Que la présence de forces irrégulières est également indéniable dans d’autres parties du territoire national, notamment au centre du pays où de nombreuses localités vivent sous la coupe de groupes armés islamistes ;
Que dans toutes ces zones, l’emprise du territoire, au moyen d’une présence administrative et celle de la force publique, échappe à l’Etat du Mali qui ne peut y exercer sa souveraineté de manière effective ;
Que contrairement à l’Avis n°2017-01/CCM/Réf. du 06 juin 2017 de la Cour constitutionnelle, l’atteinte à l’intégrité territoriale, considérée comme une infraction criminelle contre la sureté intérieure du Mali, est définie dans la Loi n°01-079 du 20 aout 2001 portant Code Pénal en ses articles 47 et suivants ;
Que la section II, du chapitre II, du titre II du code pénal est ainsi libellée : « des crimes portant atteinte à la sécurité intérieure de l’Etat ou à l’intégrité du territoire par la guerre civile, l’emploi illégal de la force armée, la dévastation et le pillage public » ;
Qu’aux termes de l’article 47 du code pénal, « l’attentat dont le but est soit de provoquer la sécession d’une partie du territoire de la République, soit d’inciter à la guerre civile, en armant ou en poussant les citoyens ou habitants à s’armer les uns contre les autres, soit de porter la dévastation, le massacre et le pillage dans une ou plusieurs régions, villes, communes et villages de la République, est puni de la peine de mort ou de la réclusion à perpétuité.
Le complot ayant pour but l’un des crimes prévus au présent article et la proposition de former ce complot, seront punis des peines portées à l’article 41, suivant les distinctions qui y sont établies » ;
Que le code pénal fait donc de l’emploi illégal de la force armée, de la dévastation et du pillage public des crimes constitutifs notamment de l’atteinte à l’intégrité du territoire national ;
Qu’on ne saurait assimiler une telle catastrophe et un tel crime à une insécurité à un moment où 332 personnes dont 207 civils ont perdu la vie en 2016, tandis que 200 autres ont été tuées depuis le début de l’année 2017 ;
Que décider de réviser la Constitution dans les conditions ci-dessus décrites constitue une violation de l’interdiction posée par l’alinéa 3 de l’article 118 sans qu’il y ait à rechercher si l’atteinte relève du droit international ou du droit interne ;
Que rattacher l’atteinte visée par l’article 118 de la Constitution au droit international à l’exclusion des situations de droit interne procède d’une mauvaise lecture des règles d’interprétation qui interdisent d’en ajouter à la loi ;
Que l’article 118 invoqué ne faisant référence à aucune forme d’atteinte en particulier, il doit être lu comme englobant toutes les formes d’atteinte à l’intégrité du territoire, pourvu qu’il s’agisse d’une situation où l’effectivité de l’exercice par l’Etat de sa souveraineté sur son territoire est sérieusement compromise ;
Deuxième branche :
En cette deuxième branche, ils exposent que l’Assemblée nationale, saisie par lettre en date du 13 mars 2017 du Président de la République, a examiné en session extraordinaire le projet de loi de révision de la Constitution du 25 février 1992 ; Que n’ayant pu être délibéré au cours de cette session extraordinaire, le projet de loi, renvoyé à la session ordinaire qui s’en est suivie, a été adopté le samedi 03 juin 2017 au petit matin au cours d’une séance plénière ouverte le jeudi ter juin 2017 ;Que la date du 02 juin retenue dans le projet de loi comme étant celle à laquelle l’Assemblée nationale a délibéré, n’est pas conforme à la réalité ;
Qu’il est établi que la loi est votée par l’Assemblée nationale conformément aux dispositions de la Constitution et de son Règlement intérieur ;
Qu’il est également évident que les séances plénières sont ouvertes aux date et heure précises et peuvent se prolonger aux jours suivants s’il y a lieu ;
Que la séance ouverte le 1er juin 2017 a été prolongée, après de nombreuses suspensions, au 03 juin 2017, date à laquelle l’Assemblée nationale a effectivement délibéré ;
Que le projet de loi signé du Président de l’Assemblée nationale et publié au journal officiel est daté du 02 juin 2017, alors qu’aucun projet n’a été adopté à cette date et que les procès-verbaux des débats en font foi ;
Qu’aux termes de l’article 118 de la Constitution, c’est le projet ou la proposition de révision votée à la majorité des deux tiers qui doit être soumis au référendum pour approbation ;
Que dès lors, inviter les populations à se prononcer sur un projet non adopté à la date indiquée est un exercice contraire à l’esprit et à la lettre de l’article 118 de la Constitution ;
2.1.2 Sur les insuffisances liées à la mouture présentée
Dans ce grief développé en trois points, les requérants soutiennent :
A. Que le texte publié est inapproprié en la forme pour servir de cadre à une révision de la Constitution ; car en réalité c’est celui des amendements portés au projet de loi par la Commission des lois de l’Assemblée nationale qui est soumis au référendum, alors même qu’il fallait, avant, en expurger toutes les dispositions qui ne sont pas modifiées ainsi que toutes les mentions superfétatoires comme, par exemple « les articles 6 à 29 du projet de loi portant révision de la Constitution deviennent respectivement les articles 30 à 53 » pour lui donner la forme qui sied à une loi de révision constitutionnelle ;
Que seul ce texte « nettoyé » aurait dû être annexé au décret de convocation du collège électoral parce que le texte annexé audit décret est celui sur lequel le Peuple est appelé à se prononcer et c’est lui seul qui, adopté, peut être promulgué par le Président de la République;
Que cela va tellement de soi que même la Cour constitutionnelle a été obligée de le signaler dans son Avis n°2017-01/CCM/Réf. du 06 juin 2017 relatif à la Loi n°2017-31/AN-RM du 02 juin 2017 portant révision de la Constitution du 25 février 1992 en ces termes «la présente loi portant révision de la Constitution devrait renvoyer plutôt aux articles révisés de la Constitution du 25 février 1992 qu’aux amendements portés par la Commission des Lois constitutionnelles, de la Législation, de la Justice, des Droits de l’Homme et des Institutions de l’Assemblée nationale » ;
Que cet avis renvoyait le Premier ministre à faire demander par le Président de la République une seconde lecture du projet de loi pour qu’il lui soit donné la forme convenable avant sa publication comme annexe du décret de convocation du collège électoral ; que cela n’ayant pas été fait, c’est le texte inapproprié qui est soumis au référendum alors même que la Cour constitutionnelle a dit qu’il ne pouvait l’être ;
Que dès lors, la procédure de publication est appelée à être reprise, à défaut, le référendum prévu le 09 juillet devient juridiquement incorrect, le texte sur lequel il porte étant inapproprié ;
B. Qu’aux termes de l’article 61 de la loi querellée, « les sénateurs sont élus pour deux tiers au suffrage universel indirect. Un tiers des sénateurs est désigné par le Président de la République.
Les sénateurs sont élus pour un mandat de cinq ans renouvelable dans les conditions définies par une loi organique.„ » ;
Que le deuxième alinéa de l’article 61 parle de la durée du mandat des sénateurs élus, mais reste muet tout comme le reste de la loi, sur la durée du mandat des sénateurs désignés ; est-ce à dire que le Président de la République peut en désigner tous les jours ou tous les trois mois etc. ?
Que cette insuffisance dénote la précipitation blâmable avec laquelle le projet a été élaboré, toute chose qui le rend impertinent et impropre à la consommation.
C. Qu’en dernier lieu, la loi portant révision de la Constitution introduit une nouvelle procédure de révision constitutionnelle, en habilitant l’Assemblée nationale et le Sénat réunis en Congrès à procéder à la révision de la loi fondamentale ;
Qu’elle exclut explicitement du champ de cette nouvelle procédure, outre les modifications relatives à la forme républicaine et à la laïcité de l’Etat, la révision de la Constitution, en période d’application de l’article 50 du texte en vigueur, ce qui laisse penser que des dispositions constitutionnelles tout aussi importantes telles que le multipartisme pourraient être révisées ;
Qu’elle consacre ainsi un grave recul par rapport aux acquis démocratiques tout en n’étant incompatible avec les dispositions du préambule de la Constitution qui proclame des principes et valeurs républicains dont le multipartisme ;
Qu’en considération des développements par eux faits ainsi que ci-dessus, ils sollicitent qu’il plaise à la Cour de déclarer, la loi déférée, inconstitutionnelle.
2.2. Prétentions d’Ibrahim Sory DEMBELE
Se prévalant de sa qualité d’électeur inscrit en Commune V du District de Bamako et sur le fondement des dispositions des articles 26 et 28 de la loi n°97-010 du 11 février 1997 portant Loi organique déterminant l’organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle ainsi que la procédure suivie devant elle, par lui rapportées comme suit : article 26 « La Cour constitutionnelle veille à la régularité des opérations de référendum et en proclame les résultats, A ce titre, elle est consultée par le Gouvernement pour l’organisation des opérations de référendum. Elle porte toutes observations qu’elle juge utile », et article 28 « La Cour examine et tranche définitivement toutes les réclamations. Le droit de saisine appartient à toute personne inscrite sur une liste électorale, à tout parti politique_ », le sus nommé a saisi la Cour constitutionnelle d’une requête aux fins d’annulation du décret n°2017-0448/13-RM du 07 juin 2017, convoquant le collège électoral au scrutin référendaire sur toute l’étendue du territoire national.
Au soutien de ses diligences le requérant, dans un premier moyen, invoque les dispositions de l’article 118, alinéa 3 de la Constitution du 25 février 1992 « Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire ». Selon lui, au regard des qualifications criminelles prévues et réprimées par le Code pénal en son article 47, c’est bien le cas, en ce moment, dans le Nord du pays où CMA, Plateforme et autres groupes armés ont, sans ordre ou autorisation du pouvoir légal, levé des troupes armées, engagé ou enrôlé des soldats et leur ont fourni des armes et munitions à des fins propres à eux. Bref, il reprend, substantiellement, les mêmes développements d’argumentation que l’on retrouve dans l’exposé des griefs des députés requérants.
Dans un second moyen, il tire argument d’un refus des organisateurs du scrutin référendaire de prendre en compte l’Avis n°2017-01/CCM/Réf. du 06 juin 2017, notamment en ses observations pertinentes et d’intérêt juridique évident relativement à la régularité même de la procédure et à certaines nouvelles dispositions qui créent des contrariétés dans le texte constitutionnel dont le maintien porterait atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics telles que les dispositions régissant la nomination des membres de la Cour suprême dont la diversité des dispositions a conduit la Cour à exiger qu’il ne soit retenu que le seul article 119 qui coexiste et contredit l’article 47.
2.3. Moyens en défense du Gouvernement
Aux griefs ci-dessus soulevés et développés par les Députés requérants, le Gouvernement, par l’organe de la Direction générale du Contentieux de l’Etat, a répondu par un mémoire en date du 23 juin 2017.
Aussi, » a-t-il commencé par soulever l’incompétence de la Cour constitutionnelle au motif que selon l’article 86 de la Constitution du 25 février 1992, la Cour constitutionnelle est chargée de veiller limitativement à la régularité des opérations de référendum et d’en proclamer les résultats ; que sa compétence ne s’étend donc pas à l’examen de la constitutionnalité des lois référendaires qui, en tant qu’expression directe du peuple, échappent à tout contrôle ;
Que le Conseil Constitutionnel en a décidé ainsi le 06 novembre 1962, lorsqu’il a été saisi par le Président du Sénat, de la loi par laquelle, à une majorité de 62%, le peuple français venait d’approuver le projet de loi présenté par le Général de Gaulle en vertu de l’article 11 de la Constitution française de 1958 et tendant à établir l’élection du président de la République au suffrage universel direct ;
Que cette jurisprudence a été confirmée à l’occasion du référendum qui a approuvé le Traité de Maastricht (CC, n°92-313 DC du 23 septembre 1992, Bernard CHANTEBOUT, Droit constitutionnel, 18ème édition, Armand Colin, août 2001, page 406) ;
Que la compétence de la Cour constitutionnelle du Mali se limite donc aux seuls décrets qui organisent le référendum ;
Que mais, si d’aventure la Cour devrait retenir sa compétence, qu’il importerait, alors, de faire observer, au fond :
Sur la violation de l’article 118 de la Constitution En sa première branche :
Qu’il rappelle que l’article 118 de la Constitution est un emprunt à la Constitution française de 1958 qui fait écho de l’attitude du régime de Vichy qui modifia la Constitution quand la France était occupée, sous la pression des Allemands et dans le but de satisfaire à leurs exigences ;
Que c’est pour prévenir une telle situation que le constituant français a prévu l’impossibilité d’amender la Constitution de 1958 lorsque l’intégrité du pays est menacée ;
Que définir l’intégrité territoriale par rapport a.0 droit interne est incongru ; que la référence aux articles 47 et suivants du code pénal malien est inopérante ;
Que d’ailleurs, la Cour constitutionnelle, dans son Avis n°2017-01/CCM/ Réf. du 06 juin 2017 a donné une définition à la notion d’intégrité territoriale qui n’est pas discutable et sur la base duquel avis le processus de consultation référendaire a été engagé ;
Sur la deuxième branche :
Qu’on ne saurait sérieusement prétendre que la loi adoptée à l’issue des débats entamés le 02 juin 2017 n’est pas de cette date et en tirer une prétendue inconstitutionnalité ;
Qu’en réalité, la séance plénière délibérative sur le projet de loi qui a commencé le 02 juin 2017 s’est poursuivie jusqu’à 2 h 44 mn du matin ;
Qu’en outre, la date de la loi publiée au Journal Officiel fait foi jusqu’à preuve du contraire ;
Que les requérants ne disent pas en quoi il y aurait une erreur qui violerait l’article 118 de la Constitution ;
Sur les insuffisances liées à la mouture présentée :
Que contrairement aux allégations des requérants, aucune loi n’indique dans quelle forme doit se présenter un texte constitutionnel ;
Que l’avis de la Cour constitutionnelle ne renvoie nullement le Premier ministre à faire demander par le Président de la République une seconde lecture du projet de loi pour qu’il soit donné la forme convenable avant sa publication comme annexe du décret de convocation du collège électoral ;
Que par ailleurs, l’article 61 ne souffre d’aucune ambigüité dans la mesure où l’alinéa 1 précise les conditions de désignation pendant que l’alinéa 2 détermine la durée du mandat qui est de cinq ans pour tous les sénateurs ;
Qu’il y a lieu de rejeter ce moyen comme mal fondé ;
Que les nouvelles dispositions de la Loi n°2017-31/AN-RM portant révision de la Constitution du 25 février 1992 consacrent dans le préambule et dans le titre 2, l’attachement du Peuple souverain du Mali aux valeurs démocratiques et républicaines ainsi qu’à l’expression libre et pluraliste des opinions et au multipartisme ;
Que la procédure de révision par le Congrès ne saurait remettre en cause ces valeurs contenues dans l’article 144 de la loi querellée qui est bien conforme à la Constitution ;
Que la Cour constitutionnelle a relevé dans la formulation du serment du Président de la République, une erreur matérielle relative à la garantie de « l’indépendance de la patrie et l’intégrité du territoire national » ;
Qu’il sollicite de la Cour, en vertu de son pouvoir de régulation du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics, d’ordonner la rectification de cette erreur matérielle avant la promulgation de la loi querellée ;
3. SUR LA RECEVABILITE DES REQUÊTES :
3-1 De la requête des députés à l’Assemblée nationale : que la Constitution, en son article 86, dispose entre autres : « La Cour constitutionnelle statue obligatoirement sur
– La constitutionnalité des lois organiques et des lois avant leur promulgation;
– La régularité des élections présidentielles, législatives et des opérations de référendum dont elle proclame les résultats ».
Qu’elle précise à l’article 88 que les lois organiques lui sont soumises par le Premier ministre, et que les autres catégories de lois peuvent lui être déférées soit par le Président de la République, soit par le Premier ministre, soit par le Président de l’Assemblée nationale ou un dixième des Députés, soit par le Président du Haut conseil des collectivités ou un dixième des conseillers nationaux, soit par le Président de la Cour suprême ;
Considérant que la loi portant révision de la Constitution et qui, au sens de l’article 118, alinéa 2, du texte réélu, ne saurait être définitive qu’après avoir été approuvée par référendum, n’étant pas « organique », appartient, a contrario, « aux autres catégories de lois » et, partant, peut être déférée à la Cour constitutionnelle par un dixième des députés ;
Considérant que les députés requérants sont au nombre de dix-neuf (19) sur les 147 que compte l’Assemblée nationale, soit plus du dixième requis de leur nombre total ; Qu’il s’en suit que cette saisine satisfait aux conditions de recevabilité de la requête ci-dessus prescrites par la Constitution ainsi qu’à l’article 45, alinéa 2 de la loi n°97-010 du 11 février 1997 modifiée portant Loi organique déterminant les règles d’organisation et de fonctionnement de la Cour constitutionnelle ainsi que la procédure suivie devant elle ;
Qu’en conséquence, il y a lieu de déclarer la requête recevable en la forme ;
3-2. De la requête d’Ibrahima Sory DEMBELE :
Considérant que la Constitution, en déterminant, en son article 88, les modalités ainsi que les personnalités habilitées à saisir la Cour constitutionnelle, ne fait, nullement, cas du citoyen ; tandis que la loi organique n°97-010 du 11 février 1997 modifiée, déterminant les règles d’organisation et de fonctionnement de la Cour constitutionnelle ainsi que la procédure suivie devant elle, après avoir énoncé, en matière de référendum, en son article 28 que « Le droit de saisine appartient à toute personne inscrite sur une liste électorale, à tout parti politique ou représentant de l’Etat dans la circonscription administrative» poursuit, en disposant, que « la Cour est saisie dans un délai de huit (8) jours francs à compter de la date du référendum par une requête écrite, datée et signée, adressée à son Président » ; Qu’il se déduit de la lecture combinée des dispositions textuelles qui précèdent, que si le droit de saisir la Cour constitutionnelle est reconnu à tout électeur régulièrement inscrit sur une liste électorale, la faculté d’exercer ledit droit n’est ouverte pour quiconque en dehors des seules autorités visées à l’article 88 de la Constitution, qu’après que le vote ait lieu et non point avant ;
Considérant que le vote n’a pas encore eu lieu ; qu’il s’en suit qu’à ce stade d’organisation du scrutin référendaire, la requête de l’électeur, Ibrahima Sory DEMBELE, ne remplit pas les conditions formelles de recevabilité.
3-3. De l’exception d’incompétence de la Cour soulevée par le Gouvernement :
Considérant que la Constitution dispose en son article 86 : «la Cour constitutionnelle statue obligatoirement sur
• La constitutionnalité des lois organiques et des lois avant leur promulgation 1.1 » ;
Qu’à cet effet, elle précise, à l’article 88, les modalités de saisine de la Cour en disposant que les lois organiques lui sont soumises par le Premier ministre et que les autres catégories de lois peuvent lui être déférées soit par le Président de la République, soit par le Premier ministre, soit par le Président de l’Assemblée nationale ou un dixième des Députés, soit par le Président du Haut Conseil des Collectivités ou un dixième des Conseillers nationaux, soit par le Président de la Cour suprême ;
Que la Cour ayant été saisie d’une requête sur une loi autre qu’organique par plus du dixième des Députés aux fins de contrôle de constitutionnalité, est tout à fait compétente pour s’y prononcer ;
4. AU FOND:
Considérant que la requête de Ibrahima Sory Dembélé ayant été déclarée irrecevable, seule celle des autres requérants sera examinée au fond.
4-1. Sur la violation de l’article 118 de la constitution En ce qui concerne la première branche :
Considérant que les Députés requérants soutiennent qu’aux termes de l’article 118, alinéa 3 : «Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire » ;
Que le Mali se trouve exactement dans une situation pareille du fait que dans des régions du nord, l’Etat n’a pas d’emprise lui permettant d’y exercer effectivement sa souveraineté ; qu’ainsi son intégrité territoriale est manifestement atteinte au sens des dispositions du Code pénal, notamment en ses articles 47 et suivants ; qu’organiser dans ces conditions un référendum reviendrait à violer la disposition constitutionnelle d’où l’inconstitutionnalité de la loi objet de la convocation du collège électoral à l’occasion du scrutin référendaire ;
Mais, considérant que de l’analyse de la vie institutionnelle du Mali de l’ère démocratique, la Cour constitutionnelle, dans sa mission générale de régulation du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics, prescrite par la Constitution en son article 85, retient que dès l’entame de son second mandat, le premier Président élu de la 3ème République avait entrepris une relecture de la Constitution du 25 février 1992 pour diverses raisons notées dans les termes de références assignés aux experts requis à cet effet ; qu’il n’avait réussi à conduire le processus à terme avant la fin de son mandat, consécutivement à une décision de la Cour constitutionnelle (Arrêt n°01-128 en date des 11 et 12 décembre 2001), déclarant, la mouture de la loi portant révision constitutionnelle publiée au Journal officiel spécial n°5 du 18 octobre 2001 et devant être soumise au scrutin référendaire, inconstitutionnelle pour dissemblance constatée avec celle qui avait été délibérée et adoptée par l’Assemblée nationale ;
Que son successeur, appréhendant, lui aussi, la nécessité de la révision constitutionnelle en prenait l’initiative à son compte quand survint au nord du pays une rébellion sécessionniste qui appelait à la rescousse des forces d’origine étrangère d’obédiences et de motivations aussi diverses que confuses, donnant lieu à une occupation de tout le septentrion du pays, toute chose qui, en définitive, déterminait la Cour constitutionnelle à rappeler, dans un Avis n°12-002/CCM/Réf. du 13 mars 2012, les dispositions de l’article 118, alinéa 3 de la Constitution selon lesquelles : «Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire »; qu’ainsi, au constat de l’occupation effective, d’alors, d’une large proportion du territoire national par des forces diverses dont certaines d’origine indéniablement étrangère, cette autre tentative n’avait pu être poursuivie ;
Que plus tard, le 22 mars 2012, la situation, déjà préoccupante, s’exacerbait par la perpétration d’un putsch militaire dont les auteurs décidaient, d’autorité, de la suspension de la Constitution ainsi que de la dissolution des institutions républicaines, mettant ainsi, péremptoirement, entre parenthèses toute vie institutionnelle normale de l’Etat ;
Mais, considérant que la désapprobation générale- manifestée, de toutes parts, notamment par la Communauté internationale, contre ce coup d’Etat, finissait par dissuader ses auteurs à vouloir rester au pouvoir ;
Qu’au contraire, elle les contraignait à inscrire leur action dans un agenda de retour à la normalisation de la vie institutionnelle par la levée de la suspension de la Constitution et l’installation d’autorités qualifiées pour une période de transition consensuelle ;
Que ces dernières autorités, avec l’appui de certains partenaires tels que la France et la Communauté internationale, en l’occurrence, la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), l’Union Africaine (UA), les Nations Unies, l’Union Européenne et l’Organisation de la Coopération Islamique, réussissaient à chasser du pays les occupants étrangers pour, ensuite, réunir les conditions pour des élections présidentielles réussies, suivies d’élections générales crédibles, acceptées de tous ;
Considérant que le troisième Président de la 3ème, République, dans la recherche d’une solution durable au problème dit du nord initiait des pourparlers qui aboutiront à la conclusion d’un accord politique de règlement définitif de «la crise malienne » dénommé Accord pour la paix et la réconciliation au Mali issu du processus d’Alger ;
Qu’en vue de la conclusion de cet accord, entre le Gouvernement et les Mouvements de nationaux armés en rébellion contre l’Etat, un consensus minimum avait été préalablement obtenu à l’effet de préserver l’unité nationale, l’intégrité du territoire, le respect de la souveraineté de l’Etat du Mali ainsi que sa forme républicaine et son caractère laïc ;
Considérant que cet Accord effectivement conclu à Alger sur la base de ces exigences consensuelles fondamentales sous l’égide de la Communauté internationale avec comme chef de file, l’Algérie, fut signé à Bamako, en deux séquences solennelles, les 15 mai et 20 juin 2015 ;
Que comme tout accord politique de règlement de crise institutionnelle du genre, l’Accord pour la Paix et la réconciliation au Mali issu du processus d’Alger est appelé à produire, entre les parties, des effets normatifs à configurer, nécessairement, dans l’ordonnancement juridique de l’Etat, avec l’assurance, encore une fois, que le texte dispose en son article 1: que « Les parties, dans l’esprit de la Feuille de route, réitèrent leur attachement aux principes ci-après a) au respect de l’unité nationale, de l’intégrité territoriale et de la souveraineté de l’Etat du Mali, ainsi que sa forme républicaine, son caractère laïc », valeurs constitutionnelles consacrées supra par la Constitution du 25 février 1992, en son article 118;
Qu’à cet égard, il convient de signaler que la souveraineté du peuple s’exerce à ce jour par ses élus sur toute l’étendue du territoire national ;
Qu’explicitement, en son article 3, l’accord engage les Institutions de l’Etat malien à prendre les dispositions requises pour l’adoption des mesures réglementaires, législatives voire constitutionnelles nécessaires à sa mise en œuvre, en vue de créer les conditions d’une paix juste et durable au Mali, pouvant contribuer à la stabilité sous régionale ainsi qu’à la sécurité internationale ;
Considérant que si depuis sa signature, certains irréductibles continuent de se comporter en terroristes en posant des actes de défiance dont sont victimes les populations maliennes et celles des pays limitrophes, créant une situation d’insécurité préoccupante, force est de constater qu’il n’a plus été attesté d’une présence de troupes d’occupation étrangères sur le territoire malien, de façon à en compromettre son intégrité au sens du droit international ;
Considérant que pour une appréhension de la notion d’atteinte à l’intégrité territoriale, les requérants renvoient au code pénal, notamment à son article 47 ;
Considérant que cette notion d’intégrité du territoire n’est cependant pas définie par lesdites dispositions textuelles du droit interne qui en réalité ne font que cerner les différents comportements individuels ou collectifs susceptibles d’être punis comme tels ainsi que les peines y applicables ;
Qu’il ne pouvait en être autrement, là notion d’intégrité territoriale s’entendant concrètement de l’entièreté d’une entité territoriale dans ses rapports avec les autres, il va de soi que cette notion relève du droit international public qui la définit comme étant, le droit et le devoir inaliénable d’un Etat souverain à préserver ses frontières de toutes influences extérieures ;
Que dès lors toute référence au droit interne pour apprécier l’effectivité ou non de l’intégrité du territoire malien est impertinente encore que s’agissant de la loi, son interprétation relève d’une juridiction autre que celle constitutionnelle ;
Considérant que l’insécurité qui prévaut au Mali est résiduelle en ce qu’elle est persistante en certains endroits du territoire national, que cependant elle est de moindre amplitude par rapport à celle qui sévissait dans le pays en 2012 et caractérisée à l’époque par l’occupation des régions du nord par des forces d’obédience sécessionniste, djihadiste et autres venues d’horizons divers et dont l’ampleur n’a d’ailleurs pas privé le peuple, plus tard, de son droit d’exprimer sa souveraineté à l’occasion des élections générales de 2013, ce, conformément aux dispositions des articles 24, 26 et 27 de la Constitution du 25 février 1992 libellées comme suit ;
« Article 24 : tout citoyen, toute personne habitant le territoire malien a le devoir de respecter en toutes circonstances la Constitution;
Article 26 La souveraineté nationale appartient au peuple tout entier qui l’exerce par ses représentants ou par voie de référendum;
Aucune fraction du peuple, ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice;
Article 27: Le suffrage est universel, égal et secret, Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les citoyens en âge de voter, jouissant de leur droits civiques et politiques » ;
Qu’en tout état de cause, le défi sécuritaire imposé au Mali étant contemporain, le fonctionnement régulier de ses institutions ne saurait être tributaire de la pacification absolue du territoire national, elle- même dépendante d’un environnement d’instabilité transnationale, au risque de freiner le processus démocratique et de plonger le pays dans l’impasse et le chaos ;
Que dès lors, le citoyen ne peut être privé du droit d’exprimer son choix au sujet d’une loi de révision constitutionnelle ;
Considérant qu’au regard de tout ce qui précède l’inconstitutionnalité de la loi soulevée de ce chef ne saurait prospérer ;
En ce qui concerne la deuxième branche
Considérant qu’il est fait grief à la loi déférée de porter une date qui ne correspond pas à celle à laquelle elle a été adoptée ;
Mais considérant que l’article 118 dans son alinéa 2, dispose «Le projet ou la proposition de révision constitutionnelle doit être voté par l’Assemblée nationale à la majorité des deux tiers de ses membres » ;
Que de l’extrait du compte rendu intégral de la séance plénière, il ressort qu’elle a débuté le jeudi 1er juin 2017 et s’est poursuivie jusqu’au 3 juin 2017 au petit matin, lorsqu’intervenait le vote de la loi de révision constitutionnelle objet du dépôt n°2017-16 adoptée par 111 voix pour et 35 contre ;
Que la mention de la date du 2 juin 2017 en lieu et place de celle du 3 juin 2017 procède d’une erreur matérielle qui n’affecte pas la conformité de la loi à la Constitution ;
Que cependant, il convient de la corriger.
4-2. Sur la mouture de la loi de révision constitutionnelle
A-Considérant que les requérants soutiennent que le texte publié en vue du référendum est inapproprié en la forme, en ce sens qu’au lieu d’une mouture « nettoyée », c’est celle faisant mention des amendements portés au projet gouvernemental par la Commission des lois de l’Assemblée nationale saisie au fond qui est proposée au scrutin référendaire ; que le texte n’est donc pas dans une forme qui sied à une loi de révision constitutionnelle ;
Considérant que la révision constitutionnelle suppose la modification par suppression ou rajout au texte constitutionnel initial de dispositions nouvelles ;
Qu’il ne remet nullement en cause encore moins ne se substitue au texte révisé ; qu’ainsi, lesdites modifications doivent transparaître dans la configuration de la loi de modification par la juxtaposition d’articles nouveaux avec, à l’appui, les dispositions constitutionnelles modifiées ;
Que la loi de modification querellée, méconnaissant une telle structuration dénature son caractère modificatif et ne se distingue point d’une loi constitutionnelle originaire ;
Qu’il convient d’y remédier ;
B- Considérant que les requérants invoquent, qu’à la différence des sénateurs élus, la durée du mandat des sénateurs désignés par le Président de la République n’est pas indiquée ;
Considérant que l’article 61 de la loi de révision constitutionnelle est textuellement libellé comme suit :
«Les sénateurs sont élus pour deux tiers au suffrage universel indirect. Un tiers des sénateurs est désigné par le Président de la République.
Les sénateurs sont élus pour un mandat de 5 ans renouvelable dans les conditions définies par une loi organique.
Le mandat de sénateur est incompatible avec celui de Député.
Tout sénateur qui démissionne de son parti en cours de législature est automatiquement déchu de son mandat. Il est remplacé dans les conditions déterminées par la loi organique.
Le Sénat ne peut être dissous.» ;
Considérant que cet article, tel que libellé, ne mentionne aucune indication sur la durée du mandat des sénateurs désignés par le Président de la République ;
Qu’en conséquence, il y a lieu de corriger cette omission ;
C- Considérant que les requérants fustigent la faculté de la révision constitutionnelle par le Congrès au motif qu’une norme supra constitutionnelle telle le multipartisme pourrait être révisée par le Congrès à l’insu du peuple souverain ;
Considérant que le nouvel article 144 alinéa 2 dispose «La laïcité et la forme républicaine de l’État ainsi que le multipartisme ne peuvent faire l’objet d’une révision »
Que dès lors, cette rédaction exclut les normes constitutionnelles non révisables de toute éventualité de révision par le Congrès ;
Que par conséquent, l’article 143 alinéa 2 n’est pas contraire à la Constitution ;
4.3. Du contrôle de constitutionnalité sur les autres dispositions de la loi
Considérant qu’au terme d’une jurisprudence constante (arrêt n°96-003 du 25 octobre 1996 de la Cour constitutionnelle du Mali), la Cour constitutionnelle saisie se reconnait le droit d’examiner l’ensemble des articles de la loi attaquée et que c’est la loi dans toutes ses dispositions qui est soumises à son examen ;
Considérant que la Cour constitutionnelle dans son Avis n°2017- 01/CCM/Réf. du 06 juin 2017 sur la loi portant révision de la Constitution du 25 février 1992 a relevé
Que l’article 37 occulte dans la formulation du serment du Président de la République, sans aucun amendement relatif à cette disposition, la garantie de « l’indépendance de la patrie et l’intégrité du territoire national », deux préceptes de valeur constitutionnelle non dissociables du serment prévu dans l’article 37 de la Constitution du 25 février 1992 ;
Qu’il y a lieu en conséquence de réintégrer ce membre de phrase dans le serment ;
Que l’article 48 (nouveau) omet l’accréditation des ambassadeurs et des envoyés spéciaux auprès des organismes internationaux, privant ainsi le Président de la République, d’un droit régalien ; qu’il convient de corriger cette omission ;
Considérant que l’article 119 dispose : « Les membres du siège de la cour suprême sont nommés par décret du Président de la République sur proposition du Président de la Cour suprême » ;
Les membres du parquet de la Cour suprême sont nommés par décret du Président de la République sur proposition du ministre en charge de la justice »; tandis que l’article 47 nouveau dispose : « les membres de la Cour suprême et ceux de la Cour des comptes sont nommés par décret pris en Conseil des Ministres » ;
Considérant que ces deux articles entretiennent une contrariété en ce qui concerne les membres de la Cour suprême ;
Qu’il convient d’y remédier en ne retenant que les membres de la Cour des comptes au niveau de l’article 47 ;
Considérant que l’article 110 de la loi de révision constitutionnelle reprend l’article 82 de la Constitution en y ajoutant que « le conseil supérieur de la magistrature est obligatoirement constitué pour moitié de personnalités choisies en dehors du corps des magistrats, Une loi organique fixe son organisation, sa composition, ses attributions et son fonctionnement » ;
Considérant que s’agissant du Conseil supérieur de la magistrature, son organisation, sa composition, ses attributions et son fonctionnement doivent relever exclusivement du domaine d’une loi organique ; que par conséquent, l’adjonction de l’alinéa 5 ne doit pas figurer dans le texte de la Constitution ;
Considérant qu’au terme de l’article 115 de la loi de révision constitutionnelle : « les arrêts de la cour suprême s’imposent aux pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives, juridictionnelles et à toutes les personnes physiques et morales » ;
Considérant qu’il y a lieu de circonscrire les effets des arrêts de la Cour suprême aux seuls domaines relevant de ses compétences définies par une loi organique ;
Considérant que l’article 145 dispose : «la présente Constitution sera soumise au référendum» ; que s’agissant d’une loi de révision, il convient de dire plutôt : « la présente loi portant révision
• de la Constitution sera soumise au référendum»
Considérant que l’article 148 est ainsi libellé : «la présente révision constitutionnelle n’emporte pas novation de République » ;
Que pour mieux traduire la continuité de la troisième République, il convient de remplacer « NOVATION » par « CHANGEMENT » ;
PAR CES MOTIFS En la forme
Article 1er : – Déclare la requête de Ibrahima Sory Dembélé irrecevable.
– Déclare par contre celle des députés requérants recevable ;
Au fond
Article 2 : Sous les strictes réserves et observations portant sur la mouture de la loi, sa date d’adoption ainsi que les articles 37, 47, 48, 61, 110, 115, 119, 145 et 148, la Loi n°2017-31/AN-RM du 02 juin 2017 portant révision de la Constitution du 25 février 1992 est conforme à la Constitution.
Article 3 : Ordonne la publication du présent arrêt au Journal officiel et sa notification aux requérants.
Ont siégé à Bamako, le quatre juillet deux mil dix sept
Madame Manassa DANIOKO Président
Madame Fatoumata DIALL Conseiller
Monsieur Mahamoudou BOIRE Conseiller
Monsieur Seydou Nourou KEITA Conseiller
Monsieur Modibo Tounty GUINDO Conseiller
Monsieur Zoumana Moussa CISSE Conseiller
Monsieur M’Pèrè DIARRA Conseiller
Monsieur Baya BERTHE Conseiller
Monsieur Bamassa SISSOKO Conseiller
Avec l’assistance de Maître Abdoulaye M’BODGE, Greffier en Chef ».
Pour Expédition certifiée conforme délivrée avant enregistrement
Bamako, le 4 juillet 2017
LE GREFFIER EN CHEF
